預(yù)算法修正案應(yīng)細(xì)化地方債條款

　　全國人大網(wǎng)站近期公布了我國預(yù)算法修正案草案（二次審議稿），向社會(huì)公開征求意見。其中關(guān)于地方政府債務(wù)問題，是本次修法過程中各方面關(guān)注度很高、爭議較大的問題。二審稿在地方債問題上，改變了一審稿的文字表述，退回到與要修改的現(xiàn)行預(yù)算法一字不差的狀態(tài)（二審稿第三十一條與現(xiàn)行預(yù)算法第二十八條完全一模一樣：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”），沒有完全體現(xiàn)應(yīng)有的立法進(jìn)步和此次修改預(yù)算法這一重要工作的實(shí)質(zhì)性要求。

　　首先需要澄清，兩稿都是在特定前提（“法律和國務(wù)院另有規(guī)定”）之下，允許地方發(fā)債。所以，就兩稿的法條本意和核心內(nèi)容而言，規(guī)則是完全一致的，同時(shí)就國際比較而言，屬于對(duì)地方債實(shí)行最嚴(yán)格控制的模式。但二審稿表述到此便戛然而止，刪除了一審稿的以下五個(gè)方面十分重要的內(nèi)容：

　　第一，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得為他人債務(wù)提供擔(dān)保。這是明確規(guī)定了對(duì)于地方負(fù)債，特別是隱性負(fù)債的非規(guī)范擔(dān)保機(jī)制的不許可。

　　第二，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。這是明確規(guī)定了地方債數(shù)量規(guī)模的控制機(jī)制。

　　第三，地方政府如發(fā)債，主體是省級(jí)政府。這是明確規(guī)定了現(xiàn)階段我國省級(jí)政府對(duì)于地方債“牽頭負(fù)責(zé)”的特別職責(zé)。

　　第四，地方政府發(fā)債的審批程序?yàn)椋簢鴦?wù)院確定地方債務(wù)的限額，報(bào)經(jīng)全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后下達(dá)，省級(jí)政府按國務(wù)院下達(dá)的限額舉債，作為赤字列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。這里鮮明地規(guī)定了“預(yù)算管債”的基本制度規(guī)則和地方債與地方預(yù)算赤字的技術(shù)處理規(guī)范，特別還明確了人代會(huì)作為“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”，對(duì)此行使審批監(jiān)管職能。

　　第五，地方政府舉債應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的債務(wù)償還資金來源。這是對(duì)與地方債風(fēng)險(xiǎn)防控相配套的“償債基金”式防范機(jī)制作出了具體規(guī)定。

　　上述五條都有十分清晰、重要的制度規(guī)范內(nèi)容和風(fēng)險(xiǎn)防范指向，都很實(shí)在和合理，真是不該被刪除。

　　現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方債的表述，當(dāng)然并不存在任何原則性的錯(cuò)誤，其問題在于過于較簡單和籠統(tǒng)，因而需要修改和補(bǔ)充。在現(xiàn)實(shí)生活中，如果繼續(xù)維持這一簡要表述，而不相應(yīng)于近年制度創(chuàng)新實(shí)踐（包括清理和控制地方政府融資平臺(tái)等隱性負(fù)債、以財(cái)政部代理發(fā)行機(jī)制而使我國地方債“登堂入室”，以及啟動(dòng)四省市地方自行發(fā)債試點(diǎn)等）增加正面規(guī)范、指導(dǎo)與約束地方債的內(nèi)容，將是此輪立法修法的缺陷，會(huì)更加凸顯預(yù)算法在地方債相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范上的缺失。所以，應(yīng)在原一審稿的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“正面規(guī)劃”的修法路線，體現(xiàn)其已包含的至少前述五點(diǎn)內(nèi)容，至于具體文字的推敲，可集思廣益作進(jìn)一步的技術(shù)性處理。主要理由在于以下幾點(diǎn)。

　　第一，我國需要在1994年“分稅制”改革基本制度成果基礎(chǔ)上，深化省以下財(cái)政體制改革。在地方政府層面，必須處理好“政權(quán)—事權(quán)—財(cái)權(quán)—稅基—預(yù)算—產(chǎn)權(quán)—舉債權(quán)”的內(nèi)在契合關(guān)系。地方債制度建設(shè)的發(fā)展方向，是走向陽光融資，透明、可約束地促進(jìn)相關(guān)于舉債還債全程的科學(xué)決策和風(fēng)險(xiǎn)防控。

　　第二，前些年預(yù)算法中關(guān)于地方債的規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)，在對(duì)現(xiàn)實(shí)生活規(guī)范指導(dǎo)作用嚴(yán)重不足的情況下，已普遍出現(xiàn)了地方政府層面以潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則大量隱性舉債的情況。局部的風(fēng)險(xiǎn)、廣泛存在的扭曲和資源低效配置問題，不能不引起各方的充分注意和高度警惕。正確的思路和方略，應(yīng)當(dāng)是在地方已形成的實(shí)際負(fù)債面前，實(shí)事求是而又卓有遠(yuǎn)見地“治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻”，讓明規(guī)則變得有效、可行，使?jié)撘?guī)則受到實(shí)質(zhì)性的約束，有堵有疏，疏堵結(jié)合，逐步消化已有存量風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)積極推進(jìn)地方債增量制度創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。已有的一些實(shí)踐也理應(yīng)在此輪預(yù)算法修改中得以體現(xiàn)出應(yīng)有的立法進(jìn)步，并在制度規(guī)范層面得到肯定。

　　第三，以為堅(jiān)持現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方債的簡要表述有利于對(duì)于地方債的審慎處理和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范，是一種不了解我國財(cái)政體制與運(yùn)行機(jī)制改革大方向，對(duì)地方債存在的必要性與內(nèi)在邏輯，以及地方債實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)的似是而非的認(rèn)識(shí)，不僅無助于現(xiàn)實(shí)生活中風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的構(gòu)建與強(qiáng)化，而且客觀上會(huì)造成和助長對(duì)已有地方債制度建設(shè)和相關(guān)改革試點(diǎn)的消極、不作為態(tài)度和配套改革進(jìn)程的拖延，乃至發(fā)展時(shí)機(jī)的耽誤與喪失。

　　第四，二審稿三十一條中關(guān)于地方赤字的表述，在新的階段上其實(shí)已屬于“一廂情愿”式的處理，與其他相關(guān)內(nèi)容的表述含有內(nèi)在抵觸與沖突，理應(yīng)再作詳查。

　　總之，建議改變二審稿的處理方式，回到原一審稿文字表述上再作深入討論和優(yōu)化努力，使此輪預(yù)算法的修改工作取得切實(shí)進(jìn)展。(財(cái)政部財(cái)科所所長 賈康)