制裁數(shù)十國，美國何以成癮？
【環(huán)球時報報道 駐美國、德國特約記者 陳圣源 丁雨晴 青木 本報記者 曹思琦】編者的話：“我認(rèn)為美國患有一種病，那就是制裁成癮”，8月19日，伊朗外長扎里夫接受美國有線電視新聞網(wǎng)(CNN)采訪時如是說。不止扎里夫，土耳其外長恰武什奧盧也在8月10日表示：“美國必須戒除對制裁和欺凌的迷戀�！彪m然兩位外長說出這樣的話事出有因——伊土兩國是最新一批遭美國制裁的國家，但擁有全球最強(qiáng)大軍事力量的美國除有好戰(zhàn)的名聲外，的確也以愛好制裁他國聞名。就在美國時間21日，華盛頓一天兩次宣布對俄羅斯制裁。動用制裁手段施壓他國，美國有其優(yōu)勢，也有歷史可循。更重要的是，在特朗普上任之后，美國政府對制裁手段的使用愈益頻繁，可以說貫徹了“把制裁進(jìn)行到底”。
紛紛上榜——黑名單“不斷拉長”
2012年11月的一天，英國倫敦市中心一座劇場里，座無虛席，觀眾們在欣賞話劇《一小時十八分鐘》。它講述一名俄羅斯律師揭露一起俄官員腐敗案后，人生最后幾個月在監(jiān)獄里痛苦掙扎并死去的故事。這部話劇連續(xù)上演了三周。
次月，美國時任總統(tǒng)奧巴馬簽署一項(xiàng)制裁俄羅斯“問題官員”的法案，即拒絕向他們發(fā)放入境簽證，凍結(jié)這些人在美國的資產(chǎn)。這個法案叫《馬格尼茨基法案》，而馬格尼茨基正是話劇中那名俄羅斯律師的名字。4年后，美國將該法案擴(kuò)展為《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》，華盛頓據(jù)此針對任何一國被其認(rèn)定為貪污和違反人權(quán)的公民進(jìn)行制裁。
因一名俄律師而起的法案，只是美國龐大制裁網(wǎng)絡(luò)的冰山一角。僅今年8月，美國政府就啟動多項(xiàng)攪動國際政壇的制裁：月初，美國對土耳其政府兩名高官實(shí)施制裁，幾天后宣布對土鋼鋁產(chǎn)品征收制裁性關(guān)稅;7日，美國恢復(fù)對伊朗實(shí)施制裁。至于俄羅斯，華盛頓已接連宣布新制裁措施和計劃。此外，美財政部于15日宣布對三家來自中國、俄羅斯的公司進(jìn)行制裁，17日宣布對4名緬甸軍部和邊防司令等進(jìn)行制裁。
制裁，通常指經(jīng)濟(jì)制裁，近十幾年常出現(xiàn)在公眾視野中，不少國家都使用過，而美國是使用這一手段最頻繁的國家。美國政府和學(xué)界對“經(jīng)濟(jì)制裁”這一詞匯的使用比較謹(jǐn)慎，美外交學(xué)會將其定義為“為達(dá)成外交和安全目的而撤除貿(mào)易金融關(guān)系”。但美國媒體的使用要寬松得多，例如有媒體將美國對中國產(chǎn)品加收關(guān)稅形容為制裁。當(dāng)然，此前美國對中興公司發(fā)布禁令也被稱作制裁。
美國對外制裁手段多種多樣，按制裁對象可分為對一國的整體制裁，也有專門針對某國企業(yè)、個人、組織的制裁。若按制裁內(nèi)容分，經(jīng)濟(jì)制裁包括禁止入境、凍結(jié)或限制資產(chǎn)、限制貿(mào)易、貿(mào)易禁運(yùn)等�！董h(huán)球時報》記者登錄美國財政部網(wǎng)站看到，目前該網(wǎng)站列有28個制裁項(xiàng)目，其中有巴爾干國家相關(guān)制裁，對白俄羅斯、布隆迪、中非共和國、古巴、剛果民主共和國相關(guān)制裁，以及伊朗制裁、伊拉克相關(guān)制裁、黎巴嫩相關(guān)制裁、利比亞制裁、朝鮮制裁、索馬里制裁、蘇丹和達(dá)爾富爾制裁、南蘇丹相關(guān)制裁、敘利亞制裁、烏克蘭和俄羅斯相關(guān)制裁、委內(nèi)瑞拉相關(guān)制裁、也門相關(guān)制裁、津巴布韋制裁等。
在這些制裁中，力度和對象有很大差異。對于古巴、朝鮮、伊朗等國，美國的制裁更為全面。以古巴為例，美國對古巴的全面禁運(yùn)長達(dá)半個多世紀(jì)，2015年美古恢復(fù)外交關(guān)系后，并未解除對古禁運(yùn)、旅游限制等制裁。雖然美國公司可向當(dāng)局申請出口許可，但貨品結(jié)算必須以現(xiàn)金進(jìn)行。特朗普上臺后，美國進(jìn)一步收緊了對國民前往古巴的限制。
另外一些制裁更有針對性。通常，美國會根據(jù)外交目的，對一國政府、軍隊(duì)以及相關(guān)方進(jìn)行目標(biāo)明確的制裁，美國財政部與國務(wù)院會協(xié)作制定“特別指定國民”(SDN)名單。例如對巴爾干國家相關(guān)制裁，僅在SDN名單上列出的人員會被制裁。
美國一些制裁因事件而設(shè)立，比如前文提到的馬格尼茨基法案。類似的還有反毒品走私制裁、網(wǎng)絡(luò)相關(guān)制裁、反恐制裁、不擴(kuò)散制裁、以制裁反擊美國敵人法案、鉆石交易制裁、跨國犯罪組織制裁等。網(wǎng)絡(luò)相關(guān)制裁包括美國對俄羅斯通過網(wǎng)絡(luò)干涉美國選舉進(jìn)行制裁，不擴(kuò)散制裁則是對朝鮮、伊朗、敘利亞境內(nèi)的多個組織進(jìn)行的制裁。
除了前述國家，美國眾議院于7月25日通過《柬埔寨民主法案》，提議制裁柬首相洪森及其16名親信。去年底，美國對柬部分官員施加“入境禁令”，今年3月宣布終止對柬援助，6月對負(fù)責(zé)洪森安全的一名人員實(shí)施金融制裁。7月30日，美國國務(wù)院發(fā)表聲明稱，考慮進(jìn)一步限制柬官員和公民訪問美國。
美國還對世界其他國家實(shí)施次級制裁，即對未列入制裁名單的他國企業(yè)實(shí)施制裁。美國威脅與伊朗進(jìn)行合作和貿(mào)易的所有國家，讓歐洲惱火就是一例。正因?yàn)槿绱耍聡侣勲娨暸_直言：“美國制裁名單不斷拉長，不僅包括大批新興國家，也有西方國家�！�
“溫柔手段”——背后是這些力量支撐
“2月份通常是美國官員忙著宣布制裁的月份。但如今，由于特朗普咄咄逼人，對美國的敵人大舉使用經(jīng)濟(jì)制裁工具，美國政府正在大部分月份發(fā)布槍林彈雨般的制裁措施�！�8月初，美國《華盛頓郵報》的一篇文章稱，有統(tǒng)計顯示，僅在去年，特朗普政府就將近1000個個人和實(shí)體列入黑名單，這比奧巴馬在位最后一年多出30%，是奧巴馬第一年上臺時的3倍。
對于這一現(xiàn)象，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授刁大明接受《環(huán)球時報》記者采訪時說，一方面美國對制裁的使用具有一貫性，另一方面制裁符合特朗普的個性，符合他的行事風(fēng)格和政策議程。
去年8月，美國外交學(xué)會刊文稱，美國使用經(jīng)濟(jì)和金融制裁的次數(shù)超過任何其他國家。美國制裁政策始于行政或立法機(jī)構(gòu)，引人注目的是，在美國總統(tǒng)1976年以來宣布的50多項(xiàng)國家緊急狀態(tài)中，大部分至今仍然有效，包括卡特1979年發(fā)布與伊朗有關(guān)的緊急狀態(tài)。據(jù)了解，執(zhí)行、管理制裁的機(jī)構(gòu)主要是財政部的外國資產(chǎn)控制辦公室(OFAC)，OFAC經(jīng)常添加或刪除被其列入黑名單的數(shù)千個人、企業(yè)和團(tuán)體;國務(wù)院、商務(wù)部、國土安全部、司法部等也經(jīng)常參與。
英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》曾刊文稱，人類在20世紀(jì)遠(yuǎn)比以前更頻繁地使用制裁，尤其是美國歷任總統(tǒng)和國會：1940年羅斯福嘗試制裁日本，1956年艾森豪威爾制裁英國以結(jié)束蘇伊士冒險，卡特總統(tǒng)利用小麥禁運(yùn)和抵制奧運(yùn)會懲罰蘇聯(lián)，里根制裁波蘭以抗議后者實(shí)施戒嚴(yán)。美國國會也將制裁視為發(fā)泄怒火的“輕松、廉價”方式。1996年，洪都拉斯、哥倫比亞、意大利、日本等國都因獵殺鯨或海豚遭受美國禁運(yùn)。接下來5年，美國對外國實(shí)施了85項(xiàng)新制裁。
實(shí)際上，制裁曾有“外交鈍器”之稱，而這與美國的制裁史有關(guān)。早在1870年，為報復(fù)英法在拿破侖戰(zhàn)爭期間抓捕美國水手和商船，美國國會通過法案對兩國商品實(shí)行禁運(yùn)。1898年，因古巴問題，美國對西班牙實(shí)行禁運(yùn)。不過，由于執(zhí)法能力不強(qiáng)，多數(shù)制裁流于形式。1919年，美國總統(tǒng)威爾遜倡導(dǎo)“絕對抵制”理念，稱一個遭受聯(lián)合經(jīng)濟(jì)抵制的國家就是一個即將投降的國家，但后來意大利入侵埃塞俄比亞使其理論遭遇重大考驗(yàn)并折戟沉沙。1940至1941年期間，美國對日本的貿(mào)易制裁則在一定程度上促使東京決定參加二戰(zhàn)。
總的來說，制裁作為一種干涉形式，被視為成本和風(fēng)險更低、介于外交和戰(zhàn)爭之間的中間路線。復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院院長吳心伯對《環(huán)球時報》記者說，除相比軍事手段風(fēng)險和代價更小外，美國偏好制裁也因其實(shí)力優(yōu)勢，其他國家往往在經(jīng)濟(jì)、政治、安全等方面受制于美國。
自“9·11”事件后，美國在凍結(jié)個人資產(chǎn)、限制個人金融交易方面授予財政部更大權(quán)力，而美國以及美元在國際金融系統(tǒng)中的地位也使得美國政府的制裁在全球范圍都能被感受到。有分析稱，這次美國恢復(fù)對伊朗制裁遭到極力反對，但美國一旦實(shí)施制裁，歐洲金融機(jī)構(gòu)將不得不跟隨。2014年，法國巴黎銀行因?yàn)閹凸虐�、伊朗、蘇丹等國機(jī)構(gòu)處理數(shù)十億美元款項(xiàng)，最終被美國處以89億美元高額罰款。2015年，德國商業(yè)銀行因接管伊朗和蘇丹客戶的交易，被美國罰款14.5億美元。
有歐洲媒體認(rèn)為，美國以外的公司和政府的確可以選擇其他貨幣來解決交易問題，但能夠組織如此大規(guī)模國際交易的機(jī)構(gòu)通常與美國銀行有聯(lián)系，幾乎找不到與美國金融體系無關(guān)聯(lián)的銀行。而且，美國本身又是最大的消費(fèi)國。
“美國以制造金融動蕩為樂�！泵绹聿┥缃盏囊黄恼绿钩�，美國總統(tǒng)特朗普喜歡通過經(jīng)濟(jì)制裁手段得到他想要的結(jié)果，而且不擔(dān)心風(fēng)險蔓延到美國。文章稱，奧巴馬、小布什和克林頓都是在美國經(jīng)濟(jì)衰退的背景下當(dāng)選總統(tǒng)，而特朗普不同，他當(dāng)選時美國已經(jīng)歷了數(shù)年經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張。
過猶不及——2400年前的教訓(xùn)
提起美國對制裁的熱衷，國際媒體往往會追根溯源講述一段古老的歷史：公元前432年，雅典對鄰國墨伽拉實(shí)施貿(mào)易制裁，這不僅未能逼迫對方屈服，預(yù)防沖突，反而幫助引發(fā)伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭，最終雅典戰(zhàn)敗受辱。這被認(rèn)為是最早的制裁失敗案例。如今的制裁比2400多年前更有效嗎?
客觀而言，制裁有時候確實(shí)奏效，例如當(dāng)年終結(jié)英國對蘇伊士運(yùn)河的突襲，國際社會對南非的制裁加快種族隔離制度的結(jié)束，俄羅斯經(jīng)濟(jì)因制裁而陷入窘境。但找到失敗案例更容易。1997年，美國國際經(jīng)濟(jì)研究所通過研究發(fā)現(xiàn)，1970年以來，美國僅有13%的單邊制裁達(dá)到外交目的，制裁還導(dǎo)致古巴、伊拉克和伊朗等國人口發(fā)生變化，但制裁未能迫使印度和巴基斯坦放棄核武器。
在吳心伯看來，美國實(shí)施的制裁的確成敗不一，像對古巴制裁就沒實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，但在對伊朗的制裁上，通常認(rèn)為，奧巴馬時期美國對伊朗不斷升級的制裁是推動伊朗與美國談判的重要原因。“總的來講，美國制裁不成功的居多。制裁作為一種手段，需要其他措施配合。特別是美國發(fā)起的單邊制裁，起作用的更少�！�
“制裁效果取決于各種因素，且制裁通常隨時間變化而變化�！泵绹饨粚W(xué)會刊文稱，批評者表示制裁鮮能如愿以償改變對方行為，但支持者聲稱近年來制裁已變得越來越有效，仍然是一件“必不可少的外交政策工具”。
對于制裁效果究竟如何，美國學(xué)界存在爭議。但不可否認(rèn)的是，制裁是美國政府近幾十年來頻繁揮動的大棒，現(xiàn)政府尤甚。對此，《今日美國報》擔(dān)憂稱，美國的制裁植根于經(jīng)濟(jì)實(shí)力和影響力，但特朗普的制裁咆哮已經(jīng)削弱該手段的威力，因?yàn)閲H支持和目標(biāo)明確是復(fù)雜制裁奏效的必要元素，而特朗普的制裁缺乏這兩點(diǎn)。
2016年，美國前財長杰克·盧曾對美國濫用制裁提出警告。他說，制裁過猶不及，有可能迫使企業(yè)遠(yuǎn)離美國金融體系，侵蝕美元在全世界獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷的地位。此外，美國盟友的沮喪感或?qū)?dǎo)致美國更難形成多邊同盟。“以前，美國借助實(shí)力占據(jù)主導(dǎo)地位，通過賣武器、自由貿(mào)易等獲得龐大利益”，德國《焦點(diǎn)》周刊感嘆道：“現(xiàn)在，美國通過赤裸裸的制裁贏得短暫勝利，但未來呢?敵人仍舊是敵人，朋友卻變成了對手。”
對于美元和美國金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，歐洲人已感到煩惱。德國外長馬斯22日稱，如果歐洲想要挽救伊核協(xié)議，就需要建立獨(dú)立于美國的支付體系。德國《時代周報》明確稱，唯一可以想象的挑戰(zhàn)者是中國，但目前世界近60%的貨幣儲備以美元計算，約20%以歐元計算，人民幣只占1%�！ �
