在抗災中成長：從非典到雪災看我國應急體系建設

（新華視點）在抗擊災難中成長——從非典到雪災看我國應急體系建設 

　　資料圖片：2005年7月22日至23日，國務院在北京召開全國應急管理工作會議。中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶出席會議并發(fā)表重要講話。 新華社記者高潔攝

　　新華網(wǎng)北京２月２９日電（記者劉剛、李柯勇、劉健）在許多方面，今年年初這場罕見的低溫、雨雪冰凍災害都會使人想起５年前的非典疫情。這兩場重大災害，分別發(fā)生在本屆政府組建之初和任期結尾。

　　５年來，從應對非典、禽流感、臺風、礦難，到雪災的挑戰(zhàn)，我國公共危機應急體系由創(chuàng)建到發(fā)展，在一次次考驗中得到磨煉，在一次次教訓總結中不斷完善。正如恩格斯所說，一個聰明的民族，在災難和錯誤中學到的東西會比平時多得多。

　　災難關頭，渴望光明。政府公共信息服務，有如黑夜明燈，這盞燈需要不斷增光發(fā)亮

　　整整１２天被圍困在“冰雪孤城”中的特殊經(jīng)歷，將長久地印刻在湖南郴州市民心里。家住北湖區(qū)的張曉剛回憶，雪災中他最感動的是當?shù)卣�府部門送給他一臺小收音機。他說，“當信息渠道中斷時，那種孤獨和茫然，比停水停電帶來的生活困難更可怕。”

　　及時了解災情信息和救災進度，成為應對重大災害的“減壓閥”。在最艱難的時候，成千上萬的災區(qū)群眾從報道中了解到中央領導同志趕赴一線指揮抗災的行蹤，了解到人民子弟兵與冰雪搏斗的壯舉，他們因此更堅定了必勝的信心。

　　信息公開、暢通、及時，是這次抗擊雪災成功的經(jīng)驗之一。為吸取美國、加拿大特大雪災教訓，根據(jù)國務院領導同志批示精神，國務院應急辦在去年１２月１１日就發(fā)出了開展暴風雪應對準備工作檢查的緊急通知，組織有關地方和部門，針對薄弱環(huán)節(jié)加強整改。此后，隨著天氣形勢變化和災情進展，自去年１２月１９日至今年１月２１日，連續(xù)發(fā)出５個預警和加強防范應對工作的通知，一些重要工作部署在中央門戶網(wǎng)站上陸續(xù)公布。

　　同時，廣東等地利用氣象短信發(fā)布平臺，緊急發(fā)送了幾千萬條交通提示短信；鐵道、公安、交通等部門及時啟動信息協(xié)調機制，利用專門信息平臺負責跨省區(qū)協(xié)調工作，同時還每天召開新聞發(fā)布會，集中發(fā)布最新道路交通情況。

　　信息公開的背后是大災考驗催生的執(zhí)政新理念。在抗擊非典關鍵時刻，黨中央、國務院正是從信息公開入手，采取果斷措施，扭轉了被動局面。此后，通過各種渠道迅速及時地將有關信息傳達給公眾、在積極引導輿論中組織和動員群眾，成為我國應對突發(fā)公共危機的通行做法。

　　從某種意義上來說，發(fā)端于２００４年初的禽流感疫情，比非典防控難度更大。而在當年１月２７日，在首例禽流感病例確診當日，有關部門就公布了消息，并提出相應措施。積極應對禽流感的舉措有效遏制了疫情傳播。聯(lián)合國糧農(nóng)組織顧問勞倫斯·格利森對中國政府及時公開疫情的做法及采取的措施給予了積極評價。

　　加快行政管理體制改革，完善各類公開辦事制度，提高政府工作的透明度和公信力。黨的十七大報告明確提出，讓權力在陽光下運行，保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。

　　然而，要使這一理念深入人心，尚需努力。特別是在這場歷史罕見的災害應對中，信息及時公開尤顯重要。記者曾到有的單位采訪，個別負責人不僅不提供信息，還斥責記者“添亂”。

　　這些都在提醒我們，及時、恰當?shù)匕l(fā)布災情信息，有待于政府職能進一步轉變。中國人民大學憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任莫于川說，今年５月１日起施行的政府信息公開條例，是我國行政公開法制建設的新起點。及時、準確地發(fā)布信息，將是考量政府是否忠實履行職責的重要標準。應急信息的速度和準確性將因此而提高。

　　抗災救援，兵貴神速。應急機制增強政府公共服務能力，經(jīng)受考驗，打破條塊分割勢在必行

　　與非典形成鮮明對比的是，在這場波及２０個省區(qū)市、影響１億多人口的冰雪災害中，始終沒有出現(xiàn)大范圍的社會恐慌和人員傷亡，這不能不說是一個奇跡。

　　這兩次重大事件說明，凡事預則立。抗擊非典讓人們認識到各級政府必須更加重視履行社會管理和公共服務職能，有效處置突發(fā)公共事件。黨中央、國務院在深刻總結歷史經(jīng)驗、科學分析公共安全形勢的基礎上，審時度勢，作出了全面加強應急管理工作的重大決策。

　　２００３年本屆政府上任之初就開始了全國應急體系建設。當年，國務院辦公廳成立了應急預案工作小組。２００５年１月，《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》經(jīng)國務院常務會議討論通過，年末成立了國務院應急管理辦公室。２００７年８月，全國人大常委會通過《突發(fā)事件應對法》。

　　與此同時，各級政府、各個行業(yè)加強了關于突發(fā)公共事件應急預案體系建設。全國共制訂各級各類應急預案１３０多萬件，基本覆蓋了各地常見的各類突發(fā)事件，形成了“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制。時隔５年，我國政府的應對公共危機體系建設、應對能力有了明顯加強。

　　２００７年，我國煤礦百萬噸死亡率由２００２年的４．９４下降到１．４８５；全國信訪總量和群體性事件的發(fā)生起數(shù)和參與人數(shù)持續(xù)下降；有效防控了高致病性禽流感疫情、妥善處置了松花江水污染事件，有效應對了淮河流域特大洪澇災害和超大型強臺風襲擊等重特大突發(fā)公共事件。

　　這次雪災時間長、強度烈、范圍廣，更是考驗了政府的應急能力。黨中央、國務院正確決策，鎮(zhèn)定應對。

　　自１月１０日至２月２日，南方地區(qū)連續(xù)４次暴降雨雪，歷史罕見。厚達４０厘米的冰凍將電線壓垮，以電氣化機車為主的京廣大動脈癱瘓了。國務院辦公廳連續(xù)發(fā)出加強鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸銷售、煤炭生產(chǎn)供應、雨雪天氣交通保障、電力需求管理等四個緊急通知，各地各部門按照國務院統(tǒng)一部署，及時采取了一系列有力措施，控制事態(tài)進一步發(fā)展。

　　１月１９日，電監(jiān)會發(fā)出關于應對暴風雪天氣的緊急通知；１月２１日，全國電力企業(yè)全面進入應急狀態(tài)；１月２９日，全國大面積停電領導小組果斷決定并報國務院后，啟動貴州省大面積停電Ⅰ級響應……面對不斷變化的形勢，一道道“非常措施”果斷作出。

　　２月８日，全國１６９個停電縣基本恢復供電。“沒有應急體系、應急預案的建設，作出這種超常規(guī)的決策是不可想象的。”電監(jiān)會首席工程師顧峻源這樣說。

　　全國各地電煤告急，國務院迅速成立煤電油運和搶險抗災應急指揮中心，從２月１日開始，集中１０天左右的時間，突擊搶運電煤，全國鐵路幾乎所有敞車用于電煤運輸。幾天中，全國鐵路電煤發(fā)送量連續(xù)超過４．２萬車，同比超過１．４萬余車，歷史紀錄被不斷刷新。

　　從保障通信暢通到為受阻群眾提供免費食宿，各種應急機制紛紛啟動后，災情和災情導致的負面影響得到了有效控制。

　　但如同任何新生事物一樣，尚處于發(fā)展階段的應急體系建設，仍然需要不斷完善。反思抗雪救災的教訓，不難發(fā)現(xiàn)條塊分割、利益多元的弊端。突發(fā)事件來臨，由誰來提出處置動議？誰來整合跨部門、跨區(qū)域的應急預案？遇到人事變動，崗位責任制如何落實？

　　這一連串疑問的背后，是一些地方在雪災之初，應急工作不到位的事實：個別公路收費站全然不顧已經(jīng)排起長龍的車隊，人為增加道路擁堵；有的區(qū)域和行業(yè)間應急預案，銜接不暢；基層應急部門沒有應急狀態(tài)下組織指揮的職責，眼看著錯失抗災良機……

　　如何加強組織協(xié)調以增強綜合減災能力將成為今后應急工作的一個重點。這將涉及相關法律政策的制訂、組織職能調整等多方面的工作。抗擊冰雪的經(jīng)驗教訓會促進應急體系建設加速。

　　災后重建，未雨綢繆。實施綜合減災戰(zhàn)略，重在風險防范，科學發(fā)展任重道遠

　　在雪災中，由于電路中斷，不少地市的黨委政府都不得不點著蠟燭開會。實際上，在雪災期間各地關于防災物資不足的消息不時傳出：有的縣城商店里找不到一個手電筒；有的婦產(chǎn)科醫(yī)院連自備電源都沒有，只能緊急轉移產(chǎn)婦；有的城市只有電影院有一臺小型發(fā)電機……

　　缺少的不僅僅是電。在抗擊非典過程中，人們對基層公共衛(wèi)生防疫體系的重要性重新有了認識。此后，加強以民生為重點的社會建設被提高到國家戰(zhàn)略層面。５年后，“保交通、保供電、保民生”成為抗雪救災的主要目標和任務，再次提醒人們經(jīng)濟社會發(fā)展的“短板”。

　　重慶市社科院研究員胡玻認為：“應急儲備不足，與我國經(jīng)濟的快速發(fā)展形成了鮮明對比，折射出應對災難的意識和能力還有待提高。改革開放３０年，大家都認識到‘發(fā)展是硬道理’的重要性，但是對‘發(fā)展要有安全性、持續(xù)性’的認識有待加深。”

　　應對各種自然災害，目前我們依然缺乏足夠的經(jīng)驗，還沒有總結出帶有規(guī)律性的科學理論，但實踐中的許多事例已經(jīng)給我們敲響了警鐘。作為我國最早的高速公路之一，京津塘高速路寬２６米，緊急停車道寬２．５米，比現(xiàn)行標準分別少了２米和１米，這一差距使得這條高速公路事故頻發(fā)。

　　在此次抗雪救災中，鐵路系統(tǒng)電煤發(fā)送量創(chuàng)歷史新高的背后，人們也看到，我國目前人均鐵路里程只有５７毫米，運輸市場需求持續(xù)增長和鐵路發(fā)展滯后的矛盾已經(jīng)非常明顯。南方能源結構依賴電煤供應，則加劇了運輸矛盾。發(fā)展包括核能、風能、太陽能在內的多重能源，已迫在眉睫。

　　“生產(chǎn)和建設當中的失誤要引以為戒。”在雪災期間，國務院應急管理專家組成員、國家減災委員會專家委副主任史培軍，曾兩度趕赴災區(qū)實地察看災情和調研減災行動。他說，“一些屬于亞熱帶的農(nóng)區(qū)，引進熱帶魚種，損失慘重；一些地方的電線、電桿設計標準偏低，不足以應付巨災。”

　　史培軍認為，災后重建，要以加強基礎設施建設為主，要把提高防災抗災能力和意識放到首位。這其中既包括戰(zhàn)略發(fā)展布局的調整，科研能力的提高，也包含產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化，要尊重科學規(guī)律，不能盲目發(fā)展。

　　“雪災給予我們的啟示實在太多，關鍵一條就是要進一步增強科學發(fā)展意識。”史培軍說，“綜合減災重在防范，要使減災與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展相結合，協(xié)調發(fā)展與減災間的矛盾，這樣才能夠讓我們今后面對巨災時更加從容，更加有條不紊。”

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