中國推進“程序控權(quán)” 行政程序立法“先地方后中央”

　　●湖南出臺全國首部行政程序統(tǒng)一立法

　　●全國人大代表建議加快制定《行政程序法》 

　　我國行政程序統(tǒng)一立法的空白，近日在湖南“破冰”。此前，制定《行政程序法》的呼聲已喊了十余年。

　　2008年4月17日，湖南省省長周強簽署政府令，正式頒布《湖南省行政程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》），并將于2008年10月1日施行。這部行政機關(guān)“自捆手腳”的程序規(guī)則，開全國先河，在地方政府改革中走在前面。

　　有關(guān)專家分析，《程序規(guī)定》的出臺，使我國行政程序立法呈現(xiàn)“先地方后中央”的路徑。“重實體，輕程序”的傾向，曾在行政管理領(lǐng)域長期存在。這一事件，標志著我國不但從觀念上更加重視程序，而且實實在在加大了“程序控權(quán)”的力度。

　　統(tǒng)一立法呼聲日高

　　在今年的全國人代會上，一份盡快制定《行政程序法》的議案，引起眾多代表排隊簽名附議的轟動。

　　“這是一部政府自己約束自己行為的法律。”議案領(lǐng)銜人、國家行政學(xué)院副院長陳偉蘭代表這樣告訴媒體。

　　這份熱門議案，還附上了專家試擬的《行政程序法》草案，8章186條，在行政主體、行政決策、行政決定程序、行政決定效率、行政合同、行政指導(dǎo)、法律責(zé)任等方面都均有詳盡規(guī)定。

　　這份草案由中國行政法學(xué)會會長應(yīng)松年帶領(lǐng)團隊起草，已是他起草的第十五稿。

　　制定《行政程序法》，對從事行政法研究20多年、已經(jīng)72歲的應(yīng)松年來說，可謂“夙愿”：近十年來，他帶領(lǐng)團隊研究起草，孜孜不倦，幾乎每年都要修改一二稿。

　　制定《行政程序法》，也是整個法學(xué)界的“夙愿”。早在1989年行政訴訟法出臺后，這樣的呼聲便持續(xù)不斷。

　　法學(xué)家們認為，依法治國的關(guān)鍵是對公權(quán)力的規(guī)范。中國的現(xiàn)狀是行政權(quán)力過大。作為行政法體系的核心，行政程序法應(yīng)當(dāng)盡快出臺。

　　在近年來的全國兩會上，每年都有許多代表委員提交議案、提案，要求制定《行政程序法》。2003年，《行政程序法》列入十屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃，由于多種原因至今尚未啟動。

　　“地方版本”應(yīng)運而生

　　這一次，行政程序立法空白在湖南首次突破，應(yīng)松年稱之得益于“一次巧遇”。

　　2007年3月全國人大會議上，作為新任的湖南省省長，周強第一次參會，住在“職工之家”賓館。這位48歲的年輕省長，法律科班出身，對建設(shè)法治政府有著急迫的心情和深刻的見解。同團的行政法博士江必新代表，時任湖南省高級法院院長、現(xiàn)任最高人民法院副院長，與周強志同道合。

　　遼寧團也住在“職工之家”，應(yīng)松年正是此團代表。

　　巧遇閑聊，三名“法律人”的話題也未離開“法”。對依法行政的高度關(guān)注，讓他們一拍即合：程序控權(quán)是上策。為行政程序立法，湖南可先行一步。

　　“行政程序立法‘地方版本’的出臺，領(lǐng)導(dǎo)重視至關(guān)重要。”身為起草專家組組長，應(yīng)松年感慨。

　　起草工作歷時一年，由省政府法制辦具體負責(zé)。這一年，收集材料、調(diào)研省情、起草、論證、修改等等，工作量巨大。其間，周強5次召開會議聽專題匯報，并與專家反復(fù)切磋；今年2月，還專門請來全國12名專家為草案“會診”，以求更為完善。

　　同一時間，草案向社會全文公布，收到各方修改意見和建議逾700條。省法制辦主任賀安杰介紹，草案充分吸收和采納公眾、專家提出的合理意見和建議，進行了全面修改，多達246處。

　　“敢于自我限權(quán)，反映湖南有科學(xué)的政績觀。”江必新表示，真正按法制化辦事，就要有一個好的程序規(guī)定。湖南率先制定出臺《程序規(guī)定》，將對其他省份和全國的行政程序立法起到輻射和推動作用。

　　突出“公民權(quán)利本位”

　　4月17日，《程序規(guī)定》正式對外公布，10章178條，社會關(guān)注的行政決策程序、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、責(zé)任追究等，都列為單章。總則中還明確了公開、參與、高效便民、信賴保護四大原則。

　　“每個條文，都體現(xiàn)了政府管理模式之變――從管理者中心轉(zhuǎn)向公民權(quán)利中心。”賀安杰這樣概括。

　　比如，多種行政措施可達同一目的時，管理者不能隨意選擇自己最方便最順手的，而“應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度保護公民、法人或者其他組織權(quán)益的措施。”

　　為避免“拍腦袋”決策、暗箱決策等發(fā)生，《程序規(guī)定》對行政決策程序設(shè)專章予以規(guī)范。對九類重大行政決策，須對其方案草案進行合法性論證、成本效益分析等；除依法不得公開的事項外，應(yīng)當(dāng)向社會公布草案征求公眾意見。對規(guī)范性文件，統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布，并實現(xiàn)網(wǎng)上檢索。

　　陽光是最好的防腐劑。對行政公開，《程序規(guī)定》中也單設(shè)一章。政府公報和政府網(wǎng)站，成為法定的政府信息發(fā)布平臺。“規(guī)范性文件未在政府公報、指定的政府網(wǎng)站公布的，不得作為實施行政管理的依據(jù)”。

　　針對辦事拖拉、推諉等現(xiàn)狀，《程序規(guī)定》明確了“限時辦結(jié)制度”，并對不作為、緩作為者追究責(zé)任，以提高行政效能……

　　在省長周強的眼中，制定行政程序規(guī)定，是“保障和實現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利”的現(xiàn)實需要――把公眾對行政活動的了解和參與上升為他們的法定權(quán)利，并通過他們對行政權(quán)力進行約束。

　　“堅持公民權(quán)利本位，讓政府承擔(dān)更多的程序義務(wù)，讓公民享有更多的程序權(quán)利，進一步規(guī)范行政權(quán)力。”主要起草者之一、中國政法大學(xué)教授王萬華，也這樣形容這部“作品”。

　　先地方后中央“路徑”

　　行政處罰法、行政許可法、國家賠償法等生效法律，加上正在制定中的行政強制法，1989年行政訴訟法出臺后，我國已對一些影響較大的行政行為單獨立法，從實體到程序都做出細致規(guī)定。

　　“目前我國法制建設(shè)不僅重視實體法，還突出程序法建設(shè)。”全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室副主任許安標表示，就行政程序法而言，由于行政行為的多樣性、復(fù)雜性和特殊性，國家立法還有一個較長的過程。

　　他稱湖南《程序規(guī)定》的出臺是“先試先行”。我國對立法難度較大的項目，有一個重要經(jīng)驗：先地方后中央，由地方為全國立法積累經(jīng)驗。“湖南的規(guī)定，必將為兄弟省市和全國的行政程序法立法提供經(jīng)驗。”

　　據(jù)了解，《程序規(guī)定》出臺后，湖南的立法者并未停步，多達十余部的配套辦法將會陸續(xù)出籠；而對行政人員的大規(guī)模培訓(xùn)，也將及時展開。

　　“條文已有178條，但可操作性遠遠不夠，必須大大細化。否則會淪為‘一紙空文’。”應(yīng)松年建議：《程序規(guī)定》施行后，應(yīng)當(dāng)半年評估一次，再回過頭來修改，至少來個三五次。這將使《程序規(guī)定》更為完善，進一步實現(xiàn)程序控權(quán)的價值。

　　“先類型后法典，先地方后中央。”應(yīng)松年認為，這樣的行政程序立法路徑，對中國具現(xiàn)實意義。“湖南的‘破冰’之舉，進一步證明，制定《行政程序法》的時機漸趨成熟，有關(guān)部門應(yīng)加快立法步伐。如果出臺這部‘程序控權(quán)’之法，我們將朝著法治政府、服務(wù)政府的目標再邁進實質(zhì)意義的一步。” （記者 吳 兢 ）
 

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