令人震驚的“三鹿奶粉事件”引發(fā)國(guó)人對(duì)食品安全的關(guān)注，也使立法機(jī)關(guān)對(duì)出臺(tái)《食品安全法》更加審慎。

　　按慣例，一部法律草案一般經(jīng)二次審議之后意見(jiàn)就基本趨同，三次審議后就將表決通過(guò)。

　　2008年8月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議了食品安全法草案二次審議稿。大家普遍認(rèn)為，二次審議稿廣泛吸收了常委會(huì)組成人員和社會(huì)各界的意見(jiàn)，修改得比較好，建議進(jìn)一步修改完善后盡早通過(guò)。

　　誰(shuí)料想，幾天后爆發(fā)的三鹿有毒奶粉事件，讓這部被千呼萬(wàn)喚的法律“擱淺”。 
 
　　“這個(gè)法律名稱再叫食品衛(wèi)生法就不合適了”

　　“孔雀石綠、蘇丹紅、三聚氰胺，這些我們之前從來(lái)沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)的化學(xué)名詞，統(tǒng)統(tǒng)出現(xiàn)在食品事故中了。”食品安全法草案起草負(fù)責(zé)人之一、全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任李援痛心地說(shuō)，“這些東西，老百姓看不見(jiàn)，摸不著，聞不到，嘗不出……”

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅十屆全國(guó)人大期間，就有3000多人次的全國(guó)人大代表提出食品安全方面的議案和建議。

　　不過(guò)，到底是修改已有的食品衛(wèi)生法，還是制定全新的食品安全法，代表們莫衷一是。

　　在李援看來(lái)，“衛(wèi)生”通俗講就是干凈，注重的是食物的表面現(xiàn)象和外部環(huán)境，而“安全”就是無(wú)毒無(wú)害，已經(jīng)深入到了食物的內(nèi)在品質(zhì)。

　　就在全國(guó)人大代表大規(guī)模建議修法之時(shí)，相關(guān)立法規(guī)劃也隨之啟動(dòng)。2003年，十屆全國(guó)人大常委會(huì)將修改食品衛(wèi)生法列入了本屆立法規(guī)劃。次年，食品衛(wèi)生法的修改工作就開(kāi)始了。

　　隨著修訂工作的展開(kāi)，草案的內(nèi)容不斷豐富，增加了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定以及與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法銜接的內(nèi)容，已經(jīng)大大超過(guò)了食品衛(wèi)生法的內(nèi)容。“這個(gè)法律名稱再叫食品衛(wèi)生法就不合適了”。2007年10月31日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過(guò)《食品安全法(草案)》，至此，方向敲定。

　　法律名稱兩個(gè)字的改變，意味著從觀念到監(jiān)管模式的提升。李援認(rèn)為，此前對(duì)食品安全事故監(jiān)控處于失控半失控狀態(tài)。他坦言:“這源于監(jiān)管體制不健全。”具體說(shuō)來(lái)，一是食品的監(jiān)管措施、方式有漏洞;二是缺乏規(guī)范企業(yè)行為的行之有效的制度和機(jī)制;三是從田間到餐桌，多部門(mén)分段監(jiān)管不銜接。

　　2007年12月，時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰受國(guó)務(wù)院委托作草案說(shuō)明時(shí)透露，產(chǎn)生食品安全問(wèn)題的一個(gè)主要原因，是現(xiàn)行有關(guān)食品衛(wèi)生安全制度和監(jiān)管體制不夠完善。對(duì)此，食品安全法草案對(duì)癥下藥，一一破解:建立以食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度;建立食品安全事故預(yù)防和處置機(jī)制，提高應(yīng)急處理能力;強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作為保證食品安全第一責(zé)任人的責(zé)任;建立分工明晰、相互協(xié)調(diào)的食品安全監(jiān)督體制;建立暢通、便利的消費(fèi)者權(quán)益救濟(jì)渠道。

　　當(dāng)時(shí)的輿論認(rèn)為，食品安全法草案焊牢了食品安全監(jiān)管鏈條。

　　針對(duì)三鹿奶粉事件，食品安全法草案作出了8項(xiàng)重要修改

　　起草者思考的問(wèn)題，同樣是審議者關(guān)注的問(wèn)題。

　　在2007年12月的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議和2008年8月的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議上，食品安全監(jiān)管體制一直是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

　　審議者不明白，“十來(lái)個(gè)部門(mén)怎么就管不住一頭豬”?一些全國(guó)人大常委會(huì)組成人員在參加執(zhí)法檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)生部門(mén)只檢查衛(wèi)生，看到有人給肉注水卻管不了，因?yàn)槟鞘枪ど滩块T(mén)的職責(zé)。多頭管理，反而成了沒(méi)人管理。為確保法律的實(shí)施效果，他們建議，將多頭、分段的監(jiān)管體制，改為由一個(gè)部門(mén)主管、實(shí)行全程監(jiān)管，或者在原有監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，明確一個(gè)主管部門(mén)。他們還退了一步，“如果難以做到，建議設(shè)立食品安全委員會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管，其他部門(mén)根據(jù)自己的職責(zé)分工，相互協(xié)調(diào)、各負(fù)其責(zé)”。

　　不過(guò)總體而言，大家普遍認(rèn)為，二次審議稿修改得比較好，建議進(jìn)一步修改完善后盡早通過(guò)。

　　但是就在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議閉幕后的幾天里，三鹿有毒奶粉事件浮出水面。

　　2008年9月10日，陜西、甘肅、寧夏等地出現(xiàn)多個(gè)嬰兒患腎結(jié)石病例，疑為食用問(wèn)題奶粉所致。11日，三鹿集團(tuán)承認(rèn)奶粉受三聚氰胺污染。稍后，不少品牌奶粉被檢出含有三聚氰胺，近30萬(wàn)名嬰幼兒受到損害，5萬(wàn)余名嬰幼兒需住院治療。一時(shí)間，老百姓“談奶色變”。

　　這個(gè)突發(fā)事件成了食品安全法草案的試金石。

　　“隨著三鹿奶粉事件的情況每天被披露，我們就對(duì)照著現(xiàn)在的草案，看對(duì)暴露出的問(wèn)題是否能管得住。”李援說(shuō)，“幾乎是和事件發(fā)展同步的，今天看到有問(wèn)題，就加一條，明天又有新的問(wèn)題了，就再加一條。”

　　三鹿奶粉事件中，最致命的問(wèn)題便是添加了三聚氰胺。為此，草案三審稿增加了兩條規(guī)定，其一是衛(wèi)生部門(mén)在制訂食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，證明食品添加劑是“安全可靠、技術(shù)上確有必要的”才能列入食品添加劑目錄，不得在食品生產(chǎn)中使用食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)或者其他危害人體健康的物質(zhì)。 

　　立法部門(mén)發(fā)現(xiàn)，三聚氰胺的添加是在奶站環(huán)節(jié)，也就是在牛奶被企業(yè)收購(gòu)之前，就被添加了三聚氰胺，而奶牛養(yǎng)殖及牛奶收購(gòu)站歸農(nóng)業(yè)部門(mén)管理。此前的草案中，因?yàn)橐?guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全法負(fù)責(zé)，所以農(nóng)業(yè)部門(mén)是被排除在食品安全監(jiān)管鏈條之外的。于是，三審稿在二審稿“建立健全食品安全協(xié)調(diào)機(jī)制”的基礎(chǔ)上，又增加了“縣級(jí)以上地方政府要對(duì)食品安全實(shí)行全程的監(jiān)督管理”規(guī)定。

　　立法部門(mén)還注意到，對(duì)于三鹿奶粉存在的問(wèn)題，很早就有人舉報(bào)反映，但直到9月才被處理。為此，三審稿增加規(guī)定，要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在獲知有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息后，立即向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)通報(bào)。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)通過(guò)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)或者接到舉報(bào)發(fā)現(xiàn)食品可能存在安全隱患的，應(yīng)當(dāng)立即依法進(jìn)行檢測(cè)并進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

　　在這次奶粉事件中，有不少被檢出三聚氰胺的產(chǎn)品是國(guó)家免檢產(chǎn)品。事件發(fā)生后，國(guó)務(wù)院已經(jīng)廢除了食品的免檢制度。草案三審稿更是從法律高度明確，對(duì)食品不得實(shí)施免檢。

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　　“‘民事賠償優(yōu)先’的規(guī)定，也是在‘三鹿奶粉事件’之后才規(guī)定的。我們發(fā)現(xiàn)，按照規(guī)定，行政罰款就已經(jīng)先讓三鹿破產(chǎn)了。所以國(guó)家不能先把錢(qián)拿走，而是應(yīng)該讓民事賠償優(yōu)先。”李援說(shuō)，三鹿奶粉事件爆發(fā)后，各相關(guān)部委對(duì)草案的每條規(guī)定都摳得非常細(xì)，“一定要明確責(zé)任和權(quán)力所在，以免將來(lái)出了事故之后責(zé)任不清”。

　　立法部門(mén)抓住了這次難得的自我修正的機(jī)會(huì)。到2008年10月十一屆全國(guó)人大常委會(huì)五次會(huì)議第三次審議，食品安全法草案已經(jīng)作出了8項(xiàng)重要修改。

　　“盡管有一些反對(duì)意見(jiàn)，但是我們還是把這些修改意見(jiàn)堅(jiān)持寫(xiě)上了。”李援說(shuō)。

　　跨越兩屆常委會(huì)、經(jīng)歷了四次審議，食品安全法草案得以通過(guò)

　　“食品安全法草案針對(duì)三鹿奶粉事件作出規(guī)定，非常必要和及時(shí)，也順應(yīng)民心。”全國(guó)人大常委會(huì)組成人員對(duì)新草案這樣評(píng)價(jià)。

　　2008年10月24日，全國(guó)人大會(huì)議中心，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議分組審議食品安全法草案。常委會(huì)組成人員又活躍起來(lái)。

　　如果沒(méi)有重大分歧，法律草案一般經(jīng)三審就會(huì)通過(guò)。那么這部在提交三審前作了較大修改的草案，要不要付諸表決?常委會(huì)組成人員有了分歧。

　　有委員認(rèn)為，這次三審不安排通過(guò)是完全必要的，這是一部涉及到民眾生命健康的法律，應(yīng)該認(rèn)真地再審一審，再?gòu)V泛聽(tīng)取一下人民群眾的意見(jiàn)，讓它更科學(xué)、更合理。但也有人建議這次會(huì)議審議后通過(guò)，因?yàn)椤鞍俜种�百、十全十美也不可能，現(xiàn)在很需要這樣一部法律”。

　　但是常委會(huì)組成人員也普遍認(rèn)為，修改后的草案還是有不足，尤其是監(jiān)管體制問(wèn)題。

　　“許多委員都提出，不斷發(fā)生食品安全事故，都是在分段監(jiān)管體制下發(fā)生。如果還維持這種監(jiān)管體制，我們的食品安全現(xiàn)狀就不可能改變。”李援說(shuō)，這也是我們這次立法特別關(guān)注的問(wèn)題，屬于我這一段的我管，不屬于我這一段的我就不過(guò)問(wèn)，就使得一些信息、一些事故的處理不及時(shí)，造成我們的食品事故一旦發(fā)生，盡管有這么多部門(mén)，事故仍擴(kuò)大和蔓延。“三鹿奶粉事件是一個(gè)突出的表現(xiàn)，教訓(xùn)非常深刻”。

　　“現(xiàn)在一下子讓國(guó)務(wù)院把體制完全理順還不太可能，但是這件事又非常重要。在這種非常情況下，建議國(guó)務(wù)院成立一個(gè)食品安全監(jiān)督管理委員會(huì)。體制的問(wèn)題，以后再理順。”牟新生等多位常委會(huì)組成人員在這一問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)。

　　“設(shè)立國(guó)家級(jí)食品安全委員會(huì)”的建議，在草案二審時(shí)就曾有人提出過(guò)，但未被采納，在三鹿奶粉事件發(fā)生之后，終于被立法者接受了。“這是在分段監(jiān)管體制之上的一個(gè)很大的推進(jìn)。”李援認(rèn)為，“有了一個(gè)國(guó)家層級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就可以對(duì)各個(gè)底下監(jiān)管部門(mén)的總體情況進(jìn)行綜合分析，出現(xiàn)問(wèn)題以后進(jìn)行協(xié)調(diào)，然后把這些漏洞都給補(bǔ)上。”

　　接下來(lái)，全國(guó)人大又采納常委會(huì)組成人員的建議，對(duì)三鹿奶粉事件中出現(xiàn)的“明星代言”問(wèn)題作出規(guī)定，要求代言明星承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　草案的四審，原本被安排在2008年12月進(jìn)行，但由于一些重要問(wèn)題尚需明確，四審又被順延兩個(gè)月。2009年2月28日，跨越兩屆常委會(huì)、經(jīng)歷了四次審議的食品安全法草案以一個(gè)相對(duì)完美的狀態(tài)，以158票贊成、3票反對(duì)、4票棄權(quán)經(jīng)表決通過(guò)。

　　回顧食品安全法的立法過(guò)程，李援深有感觸地說(shuō):“重大食品安全事故催生法律的制定，在世界各國(guó)都不例外。”

　　不過(guò)還是有人對(duì)此感到“后怕”———如果沒(méi)有三鹿奶粉事件，或者發(fā)生在食品安全法出臺(tái)之后，又將是怎樣的情景? （宋識(shí)徑）